本文摘要：国有企业仍不应是中国矿业回头过来的最重要力量　　作者简介：杨杰，男，经济学博士，《国土资源情报》英文编辑，国土资源部信息中心战略与改革研究室助理研究员。

国有企业仍不应是中国矿业回头过来的最重要力量　　作者简介：杨杰，男，经济学博士，《国土资源情报》英文编辑，国土资源部信息中心战略与改革研究室助理研究员。主要专门从事国土资源战略与改革研究。　　本文是国土资源部信息化运营与确保项目资源全球管理动态追踪与研究课题的阶段性成果。原文公开发表于《国土资源情报》2016年第9期　　过去十年，为适应环境国家发展必须，迎合经济全球化的发展趋势，中国企业展开了大量的海外矿业投资。

近两年，在国内外舆论中间，大大流传着一种观点，指出过去一段时期，中国企业海外矿业投资绝大多数以告终收场。　　这一观点的风行，在矿业投资领域，对外，流露出中国企业能力差、与中国企业合作风险低的印象，伤害中国企业的形象和海外矿业投资合作，对内，压制了中国企业海外矿业投资的信心和积极性。

且由于国有企业在中国矿业中占有主导地位，仍然是中国矿业回头过来的主力，因此，在这一观点的基础上，又产生了一种观点指出，比起民营企业，国有企业不存在效率较低、对外投资的制度性障碍大等问题，中国矿业要顺利回头过来，就必须减缓培育和反对民营企业，指出民营企业在海外投资方面更为有优势。这一观点事实上是在中国企业海外矿业投资失败率低的观点的基础上，更进一步将这种告终归结企业所有制问题，指出企业的国有性质是造成海外矿业投资失败率低的主要因素。　　然而事实感叹如此吗？下面本文将通过分析认为，历史与现实指出，企业的国有性质与海外矿业投资失败率低之间并不不存在必然联系，国有企业仍不应是中国矿业回头过来的最重要力量。

　　● ● ●　　一、国有企业是全球的广泛现实　　随着时代的发展，国有企业在全球范围内日益沦为一个模糊不清的概念。国有独资企业和有限公司企业毫无疑问不会被划归国有企业的范围，然而对于国家入股的企业，以及国家入股的企业掌控的企业，否应当划归国有企业的范围，则不存在一定的疑惑。　　如果从目前一些发达国家在审查外资中所使用的模糊不清标准，即外国国有企业使得外国政府需要通过对企业的所有权，对企业的战略自由选择展开介入，从而使得其投资不道德有可能由于受到外国政府的操纵，而不会伤害本国国家利益，这一角度来界定国有企业的话，国有企业的范围毫无疑问不会比我们日常的解读要明确的多。

从这一明确的角度来看，我们就不会找到大型的国有企业在西方发达国家也并不少见，在全球矿业领域，国有企业则仍然占有着最重要地位。　　（一）大型国有企业在西方发达国家并不少见　　20世纪80年代前，西方发达国家曾多次经常出现过三次国有化的浪潮：　　第一次浪潮是20世纪20年代至30年代，为应付全球范围内的经济不景气，增进本国的经济平稳与发展，一些主要的欧洲国家皆展开了一定程度的国有化，如法国将一些主要港口和兵器工业企业国有化、创立法国航空生产公司及国营铁路公司，意大利成立了国有的工业兴起公司和国有天然气公司，芬兰和瑞典则在资源铁矿和基础设施建设领域开始创建国有经济；　　第二次浪潮是二战后，为服务于经济修复，英国在1945年至1951年之间，先后在银行、煤矿、航空、电报和无线电通讯、运输、电力、煤气和钢铁行业实施了国有化，与此同时，法国、比利时、奥地利等国家也在采矿业、能源和金融等行业更进一步前进国有化；　　第三次浪潮是在20世纪70年代至80年代中期，为平稳经济、增进低收入，法国、西班牙、意大利、葡萄牙及英国通过对许多行业的更进一步的国有化，来提高本国企业的国际竞争力，希望国有企业参予国际竞争。　　20世纪80年代中期以后，尤其是苏联解体后，在西方国家及世界银行、国货币基金的组织等国际的组织的推展下，在西方发达国家、拉美和俄罗斯及独联体国家经常出现了一股私有化浪潮。

在这一浪潮的推展下，时至今日，国有经济的比重在西方发达国家总体上仍正处于上升的趋势，但国有经济仍在一些行业享有最重要的影响力。　　据经合组织（OECD）2014年的一份报告表明，在2012至2013年度福布斯全球企业2000强劲中，政府享有多达50%股份，或政府虽不有限公司但享有实际控制权的前25大企业中，有3家名列在全球前100名之内的企业，分别归属于意大利、挪威和法国政府。并且报告指出，如果对某个企业没战略上的企图，则一个投资者会享有多达该企业10%的股份，那么根据这一标准，政府享有某企业股份多达10%，则解释政府有介入该企业战略的企图，报告将这类企业称作部分国有的企业，全球前25大的这类企业中，归属于西方发达国家的总计17家，其中德国有3家，法国6家，英国1家，奥地利1家，挪威1家、日本2家，意大利1家，荷兰1家及瑞典1家，且这些企业全部排在世界500强劲之内。

　　这些西方发达国家国有或部分国有的企业在全球跨国投资中具备最重要影响力。报告表明，在1998年至2012年期间，油气领域全球仅次于的5宗跨国收购，有4宗是由这些企业展开的，在航空领域全球仅次于的5宗跨国收购中有3宗，通讯领域全球仅次于的5宗跨国收购全部都来自这些企业，在电力领域全球仅次于的5宗跨国收购中有4宗。

这一期间，法国的国有或部分国有的企业共计展开了325次跨国收购，挪威的展开了164次，意大利的展开了144次，德国的展开了103次，此外，奥地利、日本、芬兰、瑞典、韩国、匈牙利、丹麦、瑞士、希腊、新西兰、英国、西班牙及澳大利亚的国有或部分国有的企业也展开了数量平均的跨国收购活动。　　（二）国有企业在全球矿业中占有最重要地位　　20世纪60年代之前，国有企业在矿业领域的不存在主要集中于中央计划经济国家与斯堪的纳维亚国家，60年代到80年代初，随着席卷全球的国有化浪潮，国有企业在矿业领域所占到比重大大提升。

至1981年，在西方国家，政府享有的铝矿、铜矿和铁矿股份比例分别超过27.8%、32.4%和40%，政府有限公司或入股多达5%的企业的生产能力，占到全部西方国家铝矿生产能力的45.3%、铜矿生产能力的40.5%和铁矿生产能力的55.6%。就全部金属矿物生产而言，至1984年，国有企业的生产量占到全球生产量总值的46%，此后，这一比重又随着20世纪80年代后期的私有化浪潮一路递增，低于降到22%，以后2000年后，又重返快速增长态势，到2008年，提升到28%，累计2013年，政府有限公司或入股的企业，生产量了全球74%的石油和天然气、54%的铁矿石和50%的铜矿。

　　从国有矿业企业在国家间的产于来看，绝大多数矿产资源比较非常丰富的国家皆享有矿业国有企业。据收益仔细观察研究所统计资料表明，在共产出有了全球85%的石油、90%的钻石和80%的铜的58个国家中，有45个国家享有矿业领域的国有企业。

并且，近些年，在许多传统的矿业国家与新兴经济体，都经常出现了大大减少国家在矿业中提供的收益的趋势，如芬兰低收入与经济部部长于2011年年初，曾拒绝对芬兰正式成立一个新的国有有限公司的矿业公司，以减少芬兰从当时的金属价格上涨中提供更加多收益的可行性展开研究，同年，南非国有矿业企业，非洲矿业勘探与金融公司（AEMFC），开始运营其自正式成立以来的第一个矿山。　　● ● ●　　二、国有矿业企业是发展中国家基于历史与现实的自由选择　　（一）国有矿业企业的产生是发展中国家基于历史的自由选择　　二战前，发展中国家大多为西方国家的殖民地或半殖民地，其矿业大都为西方国家的国际矿业公司所独占，本国的民族矿业十分弱小或完全不不存在。预示着二战完结，大多数发展中国家逐步获得了国家独立国家，一些发展中国家相继对西方国家的国际矿业公司在本国的资产展开了国有化。

最大规模的国有化毫无疑问产生于二战后独立国家的社会主义国家，此外，许多非社会主义的新独立国家的民族国家也某种程度地在本国矿业领域实施了国有化的政策。　　据联合国贸易和发展会议报告，1960年至1969年，在发展中国家共计再次发生了32起将外国矿业企业国有化的案例，智利、秘鲁、当时的扎伊尔现在的民主刚果及赞比亚皆在这世纪末对铜矿展开了国有化，几内亚对铝土矿展开了国有化，1970年至1976年，国有化的案例超过48起，这世纪末牙买加政府并购了原是外商独资的三个铝土矿51%的股份，马达加斯加国有化了铬铁矿，巴西、智利、印度、毛里塔尼亚和委内瑞拉政府也对铁矿实行了部分的国有化，摩洛哥政府将磷酸盐的生产和销售收归国有，印度尼西亚和玻利维亚政府则掌控了本国锡的生产。对比前文所述的三次席卷全球的国有化浪潮，我们可以显现出，这些发展中国家国有矿业企业的产生是这些国家基于历史的自由选择。

　　明确来看，这些自由选择的历史因素主要还包括以下三个方面：　　一是刚刚完结旋即的二战使得各民族国家意识到了本国自然资源，特别是在是矿产资源，一方面在战时作为最重要的战争资源，另一方面在战后的经济完全恢复发展期作为最重要的经济资源，对于本国在战略上的重要性，从而通过国有化对其强化掌控；　　二是二战后共产主义思想的广泛传播和新的独立国家的民族国家的反感的独立国家意识，都增强了自然资源是本国全民联合的财富这一理念，从而反对了政府在资源领域的国有化行动；　　三是作为前殖民地或半殖民地，刚刚独立国家旋即的发展中国家广泛缺少繁盛的市场经济，私人资本大都十分弱小，依赖市场化的手段，通过私人经济逐步发展来发展本国的产业不会必须一个较长的过程，尤其是矿业领域所需的大规模的投资和先进设备的技术，仅有依赖私人资本无法构建其较慢发展，因此政府就被迫分担起创立本国的矿业企业的责任，以确保本国的发展能尽早取得所需的关键的矿产资源。　　（二）国有矿业企业的持续不存在与发展是发展中国家基于现实的自由选择　　正如前文所述，不论是发达国家还是发展中国家，政府对资源领域的介入都有所不同程度地不存在，只是由于有所不同国家的发展阶段有所不同，在国际政治和经济秩序中所处的地位有所不同，介入的强度和方式有所不同而已。发展中国家之所以广泛自由选择国有矿业企业这种介入形式，也是基于自身面临的国内外现实条件的自由选择。

　　这些现实条件主要还包括：　　一是矿业的高投放、长周期和高风险的特征使得其转入门槛较高，在国内私人资本发展还不充份，无法横跨这一门槛之时，国有矿业企业必须分担起发展本国矿业产业的责任；　　二是一些主要的西方发达国家由于早已不具备了强有力的监管能力、务实的财税制度和较高的谈判技能，而需要对私有的矿业企业展开有效地的规制，避免其伤害国家经济发展与国家安全性，而发展中国家由于广泛更为缺少以上能力，采行政府必要有限公司或入股的国有矿业企业的介入形式，能更为不利于确保本国的经济发展和国家安全性；　　三是矿业的国际化特征进一步提高了其转入门槛，矿业的国际化特征要求了矿业企业必需面临国际竞争的压力，因此发展中国家矿业产业在创建之初就要考虑到一个问题，即本国的矿业企业如何与至此十分成熟期的发达国家的国际矿业巨头竞争，特别是在是在矿业周期正处于低谷之时，如何在竞争中存活下来，这就拒绝矿业企业具备提供长年资金反对的能力，而发展中国家由于矿业资本市场广泛发展不完备，企业较难从资本市场取得长年资金反对，国有矿业企业则需要解决这一艰难。　　● ● ●　　三、所有制种族歧视并非国外投资审查的主流　　关于民营企业较国有企业海外矿业投资极具优势的观点中，一个最重要的理由是国有企业海外矿业投资较民营企业面对更大的制度性障碍，即国外的投资审查制度。

许多国家对于来自于外国国有企业或外国政府享有掌控或介入权的企业的投资，都会展开较民营企业更加严苛的审查，以辨别该投资会否由于外国政府的介入而伤害本国的国家利益，有观点指出这种针对国有企业的审查，是欧美国家旗号确保国家利益的旗号实施所有制种族歧视，尤其是针对中国国有企业的种族歧视。　　事实如何呢？从欧美国家当前的外资审查制度来看，其展开审查的理念基础主要有两个，一是竞争中立，二是国家安全性。　　（一）竞争中立与所有制种族歧视　　竞争中立的主要内涵就是公平竞争。

其区别于公平竞争之处在于，竞争中立特别强调的是政府在市场竞争中不应保持中立，即特别强调参予市场竞争的主体无法依赖政府的反对来取得竞争优势。这一理念与西方发达国家一贯坚决的市场经济理念是相符的。

　　因此，虽然这个理念是针对国有企业在国际贸易和投资中影响力日益减少，国有企业与西方发达国家企业间的竞争日益白热化的情况而明确提出，并作为主要欧美国家的外资审查基础之一，但是这一理念本身并不评判国有制的优劣，并不拒绝通过私有化来解决问题国有企业的问题，而意味着是特别强调国有企业不应当因为其国有性质，而从政府取得额外的竞争优势。因而，确实遵守竞争中立理念的审查并会造成所有制种族歧视，只有对这一理念的欺诈才不会造成所有制种族歧视。　　（二）国家安全性与所有制种族歧视　　国家安全性是一个十分明确的概念，为强化这一概念在外国投资审查中的可操作性，许多国家都对这一概念必要或间接地展开了界定。

　　以美国为事例，美国对国家安全性的界定采行了开放式列表的方式，列出外国投资影响国家安全性的因素。目前，这一列表还包括如下13项因素：　　对国防所需的国内产品的潜在影响；　　对符合国防必须的国内生产能力的潜在影响，还包括对人力资源、产品、技术、材料及其他服务的适用性的影响；　　外国人对美国国内产业和商业设施的掌控对美国符合其国家安全性的能力的潜在影响；　　交易牵涉到向反对恐怖活动、导弹技术及生化武器蔓延国家出让军事物资设备或技术的潜在影响，以及美国国防部指出交易有可能给美国利益产生区域性的军事威胁；　　对美国在国家安全性技术领域维持国际领先地位的影响；对美国关键基础设施产生的与国家安全性涉及的影响；　　关于美国关键基础设施（还包括主要能源资产）的潜在影响；　　对美国关键技术的潜在影响；　　对美国能源、关键资源和原材料长年市场需求的潜在影响；　　对军事应用于技术的运送和蔓延的潜在影响；　　交易否造成美国企业被外国政府或代表外国政府的实体所掌控；　　涉及外国政府对防扩散掌控机制的遵从情况及与美国展开缉毒合作的记录；　　总统和美国外国投资委员会指出适合的其他因素。

　　从以上因素可以显现出，国家安全性因素主要受到经济和政治考量的影响，而非必要针对特定所有制的企业。　　德国、英国和法国等国家也皆在其外国投资涉及法律中对国家安全性或涉及的概念，如公共安全、公共秩序等展开了界定，其界定的范围基本与美国的界定近似于。

　　澳大利亚将国家安全性的界定权彰显了财政部长，财政部长可以根据外国投资的具体情况来确认国家安全性的内涵，这一缺少具体标准的决定，或许有可能减小政治性，从而减少外国投资被以国家安全性名义驳回的可能性。然而，从实际的审查结果来看，其界定还是较为慎重的，因国家安全性因素而被驳回的外国收购交易数量非常少，如2007至2008年度被驳回了14宗，审查通过的则为7841宗，2008至2009年度和2009至2010年度，被驳回的皆只有3宗，2010至2011年度驳回了43宗，同时审查通过的为10293宗，2011至2012年度驳回了13宗，2012至2013年度的12731宗则全部审查通过。　　加拿大与澳大利亚类似于，也没具体界定国家安全性，而是将要求否发动国家安全性审查的权限彰显了工业部长，并对审查的程序展开了总结的规定。

　　● ● ●　　四、中国国企改革方向合乎海外矿业投资拒绝　　（一）国有矿业企业并不必定相等效率低落　　虽然自20世纪80年代起，随着世界政治经济形势的变化，不论是在发展中国家还是在一些发达国家，受到新的自由主义思潮在世界范围内风行的影响，许多缺少效率的国有矿业企业被私有化，但仍有一些大的国有矿业企业存活了下来，并且在市场竞争中取得了顺利，如瑞典政府独资的卢奥萨山基律纳山公司（LKAB）是全球仅次于的铁矿石供应商之一、智利国家铜业公司（Codelco）是全球仅次于的铜矿生产商之一、芬兰的奥托昆普（Outokumpu）在全球不锈钢和高性能合金领域居住于领先地位、博茨瓦纳的德比斯瓦纳（Debswana）公司是全球仅次于的钻石生产商之一等。　　可见国有并不必定带给效率低落，事实上，公司管理结构、持续的投资、政府对矿业项目长周期和矿业发展国际性的解读等因素对国有矿业企业的效率皆有最重要的影响。　　（二）海外矿业投资拒绝国有矿业企业沦为合格的市场竞争主体　　当前，不论是发达国家还是发展中国家，皆将更有外国投资作为增进本国低收入和经济快速增长的最重要方式。因此，总体上，各国政府对市场化的外国投资者所持对外开放态度，只有在维护本国经济竞争力和国家安全性的考量下，才不会对外国投资展开一定的容许。

　　这就拒绝中国的国有矿业企业在回头过来的过程中，以一个合格的市场竞争主体的形式经常出现，而非作为本国政府在矿业领域利益的代理人。而中国国企改革方向正是市场化，因此，随着中国国企改革的大大前进，市场化的中国的国有矿业企业展开海外矿业投资的制度性障碍将不会有所增加。　　（三）中国的国有矿业企业的市场化改革早已获得一定效益　　中国的许多大型的国有矿业企业早已已完成了混合所有制改建，沦为了上市公司，并可行性创建起了现代企业管理结构。这使得中国的领先国有矿业企业的管理水平在全球国有矿业企业中正处于较好的行列。

　　据收益仔细观察研究所编成的资源治理指数表明，2013年，在全球45个享有国有矿业企业的国家中，中国的代表性国有矿业企业的管理水平在各国代表性国有矿业企业中排第11位。　　另外，据采掘业透明度倡议2015年3月公布的一份摘要表明，中国矿业企业在海外矿业投资活动中，与西方发达国家企业一样展开了大力的信息透露，这些中国矿业企业还包括许多中国最大型的国有矿业企业，并且除透露财务信息外，大多数中国企业还透露了关于收益所有人的信息，同时中国企业还积极参与了6个采掘业透明度倡议的多利益悠关方团体。这种对外开放的态度和较高的透明度，也从一个侧面说明了中国的国有矿业企业的市场化改革早已获得了一定的效益。

　　● ● ●　　五、关于更进一步反对国有矿业企业回头过来的建议　　通过前文的分析，我们可以得出结论，国有企业是在全球范围内普遍存在的，且发达国家的国有企业也展开了大量的跨国投资，明确到矿业领域也是如此。发展中国家国有矿业企业的产生、持续不存在与发展有其历史与现实基础，是发展中国家的理性自由选择。　　当前，针对国有企业海外投资的所有制种族歧视并非国外投资审查的主流，且中国国有企业的改革方向合乎海外矿业投资的拒绝。因此，国有企业仍不应是中国矿业回头过来的最重要力量。

为更进一步反对国有矿业企业回头过来，中国最少要采行以下四个方面的措施。　　（一）软化竞争中立约束　　竞争中立自其明确提出以来，经历了从一些国家和地区的自我政策到多边指南，从非约束性指南到有约束力规则，从区域规则到多边规则的发展过程，未来很有可能逐步发展成有约束力的国际规则。竞争中立理念符合中国让市场在资源配置中起要求起到的总体改革方向，也是中国在建构自身的外资审查制度过程中，应当遵循的理念。然而，由于国有企业在中国矿业领域居住于主导地位，且国内矿业领域的市场经济体制仍不完备，短期内，如果竞争中立沦为有约束力的国际规则，则不会对中国国有矿业企业的海外矿业投资带给根本性妨碍。

因此，中国不应通过积极参与全球关于竞争中立的辩论，指出自身反对竞争中立理念的立场，同时从现实抵达，车站在发展中国家的立场上，特别强调在当前的全球经济发展形势下，将竞争中立作为软约束的作法，将有利于发达国家与发展中国家间的合作，最后将伤害大家联合的利益，提倡将竞争中立作为一种硬约束，从而为国内的改革谋求更好的时间和空间。　　（二）消弭针对中国的所有制种族歧视偏向　　所有制种族歧视虽非国外投资审查的主流，但也并非无关紧要。

特别是在是在当前，随着中国国有企业的走过来，一些国家针对中国的所有制种族歧视偏向日益显著。之所以不会经常出现这一情况，一方面是中国企业投资对象国的一些政客和企业竞争对手，利用中国威胁论等一些国际上有利于中国的论调，通过煽动政府和民众，为中国国有矿业企业投资设置障碍，从而超过其自身的政治和经济目的，另一方面是随着中国国际影响力的大大提高，与其他国家在合作激增的同时，竞争也更为白热化，由于体制和文化差异，使得其他国家在面临中国国有企业大规模回头过来的时候，难免会心生顾虑，甚至有些国家为了确保自身的既有的优势地位，不会采行遏止的态度。解决这两个方面的艰难，都要中国代价长年和艰难的希望，一方面要通过强化中国在国际舆论中的话语权，来厘清事实真相，促进各国政府和民众对中国立场的解读和反对，另一方面则要通过艰难的双边或多边谈判，从制度上保证中国国有企业受到公平的对待。　　（三）完备中国企业海外矿业投资反对体系　　与西方发达国家比起，中国的海外矿业投资反对体系还非常不完备。

特别是在是在国有企业海外矿业投资方面，一是国内审核流程简单，周期较长，使得中国的国有企业在投资海外时，往往更容易错失最佳时机，为投资减少了艰难和风险；二是对于反对企业海外矿业投资缺少系统的制度决定，国内制度改革与海外投资政策间的关系没理顺；三是矿业资本市场极为弱小，无法对企业的海外投资获取有力反对；四是政府的信息透露较较少，政府部门事实上掌控着大量关于矿业投资涉及的数据及信息，但在信息透露方面做到得工作很少，没能给与回头过来的企业以充份及时的信息反对。通过这四个方面的改良，需要提高国内管理制度与海外投资市场需求之间的兼容性，理顺对内对外政策间的关系，并为中国企业的海外矿业投资获取高效的资金流和信息流反对。　　（四）加快前进国有矿业企业的市场化改革　　国有企业的复杂性，要求了中国的国有企业改革必定是一个趋向的、较长的过程。

然而，中国的较慢发展和国际形势的大大变化，大大传输了中国急剧前进国有企业改革的时间表。特别是在矿业领域，预示着矿业低潮期的持续，国际矿业竞争激化，国有矿业企业要在这一轮的矿业大洗牌中不但要存活下来，还要发展壮大，就必需要加快前进市场化改革。

具体来说，一是要在体制和制度上更进一步区分政府作为国有矿业企业的监管者与所有者的角色，在这两者之间划界明晰的界限，为这两种职责的遵守勾勒出有各自明晰的线条；二是最大限度地将国有矿业企业的非经济功能与经济功能展开具体区分，然后按照有所不同的拒绝分别展开监管和考核；三是之后前进国有矿业企业的混合所有制改革，增进国有矿业企业创建现代企业管理结构，使得企业需要按照国际标准展开合理的信息透露，提升自身的透明度，从而在一定程度上避免国外政府和民众的顾虑。

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